PREFEITURA MUNICIPAL DE GURUPI

SECRETARIA MUNICIPAL DE ADMINISTRAÇÃO - SECAD

JULGAMENTO DE IMPUGNAÇÃO A DISPENSA DE LICITAÇÃO DD/2025.016-SECAD

 

Ementa: Julgamento de impugnação. Aviso de Dispensa DD/2025.016-SECAD. Processo 2024101711003. Objeto: CONTRATAÇÃO DE EMPRESA ESPECIALIZADA PARA O LEVANTAMENTO DE BENS PATRIMONIAL QUE PODE SER OBJETO DE LEILÃO, BEM COMO A ORIENTAÇÃO DE SERVIDOR DESIGNADO PARA ATUAR COMO LEILOEIRO, JUNTO A SECRETARIA MUNICIPAL DE ADMINISTRAÇÃO DE GURUPI-TO. Impugnante: EDUARDO GOMES, Leiloeiro Público Oficial, CPF 30*******00. Deferimento parcial. Modificação da instrução. Necessidade de suspensão.

 

1. DA SÍNTESE DOS FATOS

1.1. Trata-se de análise e julgamento de recurso de impugnação a ato convocatório e seus anexos, do procedimento supracitado, cujo particular devidamente identificado nos autos, alega em síntese as supostas transgressões:

a)  unificação do objeto com itens que, segundo alegada, obrigatoriamente teria que ser distinto;

b) ausência de fonte de preço "confiável";

c) ausência de requisito objetivo para definir quais os ramos de atuação poderia participar da dispensa; e

d) ausente requesitos de comprovação de qualificação técnica das proponentes.

1.2. Ao final, requer a suspensão e nulidade da dispensa, bem como, conforme o caso, a abstenção de que a administração promova a contratação do objeto.

1.3. No que importa, esses são os fatos. Passamos a decidir.

2. DO DIREITO E DAS RAZÕES DE DECIDIR

2.1. Do objeto e seu quantitativo

2.1.1. A alegação de que o objeto do certame reúne atividades supostamente desconexas, avaliação e catalogação de bens inservíveis, e consultoria ao servidor designado como leiloeiro oficial, não se sustenta diante da análise do escopo contratual. Ao contrário do que afirma a impugnante, as duas frentes de atuação compõem um ciclo único, contínuo e logicamente vinculado à destinação final dos bens públicos classificados como inservíveis, antieconômicos ou ociosos, culminando em sua alienação via leilão oficial. Assim, não há aglutinação indevida, mas sim a previsão de execução coordenada e complementar das etapas necessárias à gestão eficiente dos bens públicos inservíveis.

2.1.2. A pretensão de parcelamento do objeto, invocando no recurso, ignora que o diploma legal da Lei 14.133/2021, em seu art. 40, §3º, elenca hipóteses nas quais não se aplica o fracionamento, como ocorre no presente caso. A contratação unificada se justifica pela economia de escala, pela redução de custos de gestão contratual e pela interdependência funcional entre as fases do levantamento e do apoio à alienação dos bens, enquadrando-se nos incisos I e II do mencionado dispositivo legal.

2.1.3. A avaliação e catalogação dos bens, por sua natureza, demandam atuação técnica inicial da contratada, mas a conclusão e validação dessa etapa é necessariamente feita por servidor público designado, como determina o regime jurídico dos bens públicos. A consultoria ao leiloeiro, por sua vez, pressupõe conhecimento dos dados colhidos na etapa de catalogação, para que as informações sejam corretamente traduzidas em procedimentos de leilão. São, portanto, atividades dependentes entre si, cuja execução por prestadores distintos comprometeria a coesão e confiabilidade do processo.

2.1.4. A divisão do objeto em dois lotes não apenas fragilizaria a coordenação técnica e administrativa, como também poderia gerar ônus adicionais à Administração, caso fosse necessário remunerar consultores distintos, ou ainda um leiloeiro externo, que usualmente cobra comissão percentual sobre o valor total dos bens arrematados. A estratégia adotada pelo edital visa justamente evitar esse tipo de despesa, promovendo a execução direta, sob orientação especializada, mas com a condução feita por servidor designado, o que reforça o princípio da economicidade.

2.1.5. A exigência de registro na Junta Comercial aplica-se apenas ao leiloeiro oficial, quando se tratar de pessoa física contratada para a condução dos atos de alienação pública, o que não é o caso da presente contratação. O leiloeiro será um servidor municipal, com a empresa contratada apenas prestando apoio técnico e consultivo, sem exercer a titularidade do leilão. Tampouco há terceirização da decisão administrativa sobre a inutilidade dos bens, pois essa competência continua sendo exclusiva da Administração Pública, com a empresa atuando somente no levantamento técnico preliminar.

2.1.6. A impugnação também ignora que a execução unificada propicia padronização metodológica, rastreabilidade e consistência nas informações, fundamentais à instrução de processos de desfazimento de bens públicos. Fragmentar esse fluxo em dois contratos autônomos gera o risco de descompassos operacionais, além de dificultar o controle e a responsabilização técnica sobre o resultado final. Por isso, o modelo proposto no edital é não só legal, como também o mais vantajoso para a Administração, conforme os princípios previstos na Lei nº 14.133/2021.

2.1.7. Por fim, cumpre reiterar que a contratação em análise atende aos critérios legais de unidade técnica e econômica, conforme previsão expressa do art. 40, §3º, incisos I e II da Lei nº 14.133/2021, in verbis:

“O parcelamento não será adotado quando:

I – a economia de escala, a redução de custos de gestão de contratos ou a maior vantagem na contratação recomendar a compra do item do mesmo fornecedor;

II – o objeto a ser contratado configurar sistema único e integrado e houver a possibilidade de risco ao conjunto do objeto pretendido.”

2.1.8. Diante disso, resta afastada a alegação de indevida aglutinação, devendo ser mantida integralmente a forma de contratação estabelecida no edital.

2.2. Da suposta ausência de fonte de preço "confiável"

2.2.1. A impugnação aponta suposta ausência de fonte confiável para a estimativa de preços, alegando inexistência de planilha de custos, memória de cálculo e identificação das empresas consultadas. Contudo, tal alegação não procede. A Administração Pública realizou a estimativa de preços com base nos parâmetros definidos no art. 23 da Lei nº 14.133/2021, especialmente o inciso IV, que autoriza expressamente a utilização de pesquisa direta junto a, no mínimo, três fornecedores como forma válida de levantamento de preços, em especial quando o objeto possui características específicas ou não encontra paralelo recente em contratações similares do setor público.

2.2.2. No caso em tela, não foi possível identificar contratações similares realizadas por outros entes públicos nos últimos 12 (doze) meses, o que inviabilizou a adoção de outras metodologias previstas no art. 23, como o uso de painéis de preços ou registros de atas. Diante disso, a Administração adotou o caminho legalmente permitido e usual na prática administrativa: consulta ao setor privado para aferição de preços médios praticados no mercado. Essa prática é legítima, sobretudo para serviços que envolvem características técnicas especializadas e que não se apresentam de forma padronizada em bases públicas.

2.2.3. Ainda que a Administração não tenha juntado no momento da impugnação os documentos comprobatórios da pesquisa de preços, tal fato não implica a inexistência da estimativa ou a nulidade do procedimento. Mesmo não havendo a exigência de disponibilização dos elementos que fundamentam a estimativa no processo, o que pode ser feito durante a instrução da contratação ou até mesmo em momento posterior à publicação do edital, caso questionado, a administração disponibilizou todas as informações necessárias. Importa destacar que a fase de julgamento das propostas e da formalização da contratação permitirá, inclusive, a revisão e validação dos preços ofertados com base na competição efetiva, reforçando a aferição da vantajosidade.

2.2.4. A impugnante afirma que não há planilha com itens e insumos separados, e que o valor foi arbitrado igualmente para atividades supostamente distintas. Essa leitura desconsidera a natureza integrada do serviço, que não se subdivide em partes estanques, mas sim se realiza em cadeia operacional única, com etapas concatenadas: levantamento, catalogação e apoio técnico ao processo de leilão. Assim, não cabe a apresentação de planilhas fragmentadas por atividades dissociadas, pois o escopo está direcionado à execução de um serviço únito e indivisível, com remuneração fixada por valor global conforme a prática consolidada para contratações por escopo.

2.2.5. A crítica à descrição da “gestão administrativa do processo” revela interpretação equivocada da impugnante. A abrangência descrita no item 3.7 da convocação não tem caráter genérico, mas sim contextualiza as fases do apoio técnico necessário à preparação e efetivação do leilão, incluindo tarefas de organização, conferência de documentação, montagem de editais e auxílio à publicação dos atos. Em nenhum momento a Administração transfere competências decisórias ou atos típicos da função pública à empresa contratada. O termo “gestão administrativa do processo” deve ser compreendido no âmbito do apoio técnico-operacional ao servidor responsável pela condução do leilão.

2.2.6. Quanto à possibilidade de avaliação objetiva das propostas, a alegação de subjetividade também não se aplica. A escolha de critério julgamento atual permite à Administração aferir a qualidade técnica das propostas com critérios objetivos previamente definidos no edital, o que atende ao interesse público em contratar empresa com capacitação real para atuar nas diversas fases do processo. Os critérios técnicos estão alinhados ao escopo do serviço e garantem a isonomia entre os licitantes, além de permitir que se obtenha a melhor relação custo-benefício, conforme princípio previsto na Lei nº 14.133/2021.

2.2.7. Por fim, destaca-se que a própria dinâmica competitiva da dispensa contribui para validar e aprimorar a estimativa de preços, sendo legítima a utilização das propostas apresentadas na disputa como parâmetro complementar de referência, conforme reiterado pela doutrina e jurisprudência. Dessa forma, a Administração agiu com razoabilidade, legalidade e aderência às diretrizes da nova Lei de Licitações, não havendo qualquer nulidade ou irregularidade na forma como foi constituída a estimativa. Diante disso, deve ser afastada a alegação de ausência de fonte confiável de preços.

2.3. Da suposta ausência de requisito objetivo para definir quais os ramos de atuação poderia participar da dispensa e da alegada ausência de requesitos de comprovação de qualificação técnica das proponentes

2.3.1. A impugnação sustenta que o edital não definiu de forma clara quais empresas estariam aptas a participar do certame, tampouco estabeleceu critérios objetivos para a comprovação da qualificação técnica das proponentes. Inicialmente, cumpre esclarecer que, nos procedimentos de contratação direta, é perfeitamente admissível certa flexibilidade na análise da habilitação, especialmente quando se trata de objeto com margem interpretativa quanto à expertise necessária. Isso, no entanto, não exime a Administração da responsabilidade de estabelecer balizas mínimas, a fim de garantir a seleção de empresa com atuação compatível com o objeto.

2.3.2. No tocante à ausência de delimitação de ramos de atuação, é verdade que o edital não trouxe descrição expressa sobre quais segmentos empresariais estariam habilitados a participar. Todavia, não é legalmente exigível nem recomendável a vinculação da participação a códigos específicos do CNAE, uma vez que essa prática pode configurar restrição indevida à competitividade, em desconformidade com o princípio da isonomia. A Lei nº 14.133/2021 não impõe tal amarra formal, tampouco a jurisprudência do TCU a chancela como obrigatória.

2.3.3. Apesar disso, reconhece-se que a ausência de qualquer referência mínima à área de atuação esperada das empresas pode abrir margem a interpretações excessivamente amplas, permitindo que empresas sem vínculo técnico ou experiência correlata ao objeto do contrato participem do certame. Nesse sentido, é razoável que se revisem e adequem os documentos da contratação para inserir menção expressa à exigência de que as proponentes estejam sediadas ou estabelecidas em ramo de atividade pertinente e compatível com o objeto, como consultorias em administração pública, engenharia, contabilidade, advocacia ou áreas técnicas correlatas.

2.3.4. No que tange à alegada omissão quanto à exigência de qualificação técnica, cumpre esclarecer que o art. 67 da Lei nº 14.133/2021 dispõe que nas contratações com fulcro nesta Lei, deverão ser exigidos, na fase de formalização da contratação, os documentos de habilitação jurídica, regularidade fiscal e trabalhista, qualificação técnica e econômico-financeira, conforme o caso e em relação ao objeto a ser contratado. Percebe-se, assim, que a norma prevê um juízo de adequação da exigência técnica ao objeto específico, e não uma obrigatoriedade genérica ou automática de apresentação de todos os documentos possíveis.

2.3.5. Considerando a natureza do serviço, que envolve levantamento técnico de bens inservíveis e assessoria à condução de processo administrativo de alienação, a exigência de atestados de capacidade técnica e/ou experiência anterior pode ser tecnicamente recomendável, mas não é condição essencial para a legalidade do processo. Ainda assim, a prudência administrativa recomenda a adoção de critérios objetivos e proporcionais, para evitar a contratação de empresas sem vínculo anterior ou experiência comprovada na execução de serviços de natureza similar.

2.3.6. Nessa linha, não se acolhe integralmente a alegação da impugnante, mas entende-se conveniente proceder ao aprimoramento do instrumento convocatório para incluir, de forma clara, que será exigido da contratada documento idôneo que comprove que a empresa atua em ramo pertinente ao objeto da contratação, bem como, preferencialmente, atestado de capacidade técnica emitido por pessoa jurídica de direito público ou privado, que comprove a execução anterior de serviços compatíveis em características e quantidade com o ora pretendido.

2.3.7. Essa medida, além de aumentar a segurança jurídica da contratação, também se alinha ao interesse público ao reforçar a qualificação e a confiabilidade da execução contratual, sem configurar restrição excessiva à competitividade. Trata-se de compatibilizar a amplitude legítima de interpretação do objeto com a necessidade de garantir a capacidade técnica mínima da futura contratada, em conformidade com os princípios da legalidade, eficiência e interesse público.

2.3.8. Importante ressaltar que a exigência de qualificação técnica deve ser proporcional ao risco e à complexidade do objeto, de forma que não se torna necessário exigir registros em conselhos profissionais específicos, salvo se a equipe técnica da Administração, em nova análise, entender que o serviço requer alguma habilitação formal. Caso contrário, a simples comprovação de experiência anterior em serviços semelhantes pode ser suficiente, conforme a discricionariedade técnica do gestor responsável pela contratação.

2.3.9. Conclui-se, portanto, que embora não se verifique vício insanável ou nulidade no procedimento, é recomendável a reavaliação dos documentos de habilitação e da descrição do ramo de atuação no processo de contratação direta, de modo a refinar os critérios de qualificação técnica e garantir que a empresa contratada possua efetiva capacidade de executar o objeto pactuado. Essa medida reforça a conformidade legal, mitiga riscos operacionais e fortalece os fundamentos do processo de escolha da proposta mais vantajosa.

3. DA DECISÃO

3.1. Por tudo que aqui foi devidamente deliberado, a presente impugnação é recebida e julgada parcialmente procedente, reconhecendo-se a necessidade de ajustes no procedimento de contratação direta em razão de omissões identificadas quanto à delimitação mínima dos ramos de atuação das empresas participantes e à ausência de exigência de comprovação de qualificação técnica das proponentes, o que, salvo melhor juízo, poderia comprometer parcialmente a segurança jurídica e a eficiência da contratação, razão pela qual se impõe a adoção de medidas saneadoras.

3.2. Com fundamento no art. 71, inciso III, da Lei nº 14.133/2021, que autoriza a Administração a declarar a nulidade de atos que contenham vício insanável, declara-se a nulidade dos atos praticados a partir da publicação do aviso da dispensa de licitação, de modo a permitir que a Central de Aquisições e Contratações Públicas (CACP) promova as adequações necessárias para garantir a conformidade do procedimento com os princípios e exigências legais.

3.3. A nulidade parcial ora declarada decorre exclusivamente da necessidade de explicitação, nos documentos da contratação, dos ramos de atividade considerados compatíveis com o objeto, ainda que sem vinculação a códigos CNAE específicos, e da inclusão de exigência proporcional de qualificação técnica, por meio de atestado de capacidade técnica ou outro documento idôneo que demonstre atuação em atividade pertinente e compatível. Os demais pontos suscitados pela impugnante, notadamente quanto à alegada aglutinação indevida de objetos e à suposta ausência de estimativa de preços fundamentada, foram devidamente afastados, por não apresentarem vícios ou ilegalidades que comprometam o procedimento.

3.4. Determina-se o encaminhamento do presente processo à Central de Aquisições e Contratações Públicas – CACP, para que promova a publicação desta decisão no Portal da Transparência, como forma de dar ciência aos participantes, interessados e à coletividade, e para que adote as medidas necessárias à correção do processo, assegurando o fiel cumprimento dos termos aqui decididos e a retomada da instrução nos termos ajustados.

Gurupi-TO, 4 de junho de 2025.

A autenticidade desse documento pode ser verificada através do QRcode ao lado ou pelo endereço https://transparencia.gurupi.to.gov.br/validar/documento/versao2/07a5414e-722a-11ed-89fa-c9e315be7b2f/e91affff-510b-11f0-beb4-66fa4288fab2