PREFEITURA MUNICIPAL DE GURUPI

SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO - SEMEG

DECISÃO DO  PREGOEIRO COM ACOLHO DA AUTORIDADE
PREGÃO ELETRÔNICO Nº PE/2026.012-GPI-SEMEG
PROTOCOLO ELETRÔNICO Nº 2025052714001 - PROCESSO ADMINISTRATIVO Nº 2026003011

Ementa: Julgamento de Impugnacoes ao Edital. Pregao Eletronico PE/2026.012-GPI-SEMEG. Processo: 2025052714001. Objeto: Manutenção predial. Impugnantes: BONNA Construção e Engenharia Ltda. e SERVECOM Serviços e Comércio Ltda

 

1. DA SÍNTESE DOS FATOS

1.1. Trata-se de análise e julgamento de impugnações apresentadas por licitantes interessadas no Pregão Eletrônico nº PE/2026.012-GPI-SEMEG, vinculado ao Protocolo Eletrônico nº 2025052714001 e ao Processo Administrativo nº 2026003011, instaurado pela Secretaria Municipal de Educação de Gurupi/TO, cujo objeto consiste no registro de preços para futura e eventual contratação de empresa especializada na execução de serviços comuns de engenharia, de natureza contínua e padronizada, com fornecimento de materiais e mão de obra, voltados à manutenção predial preventiva e corretiva, conservação e adequações funcionais de pequeno vulto, executadas sob demanda nas unidades escolares da rede municipal de ensino. Tal descrição consta expressamente da impugnação apresentada pela empresa SERVECOM.

1.2. Foram protocolizadas, no âmbito do certame, ao menos duas impugnações relevantes ao instrumento convocatório, subscritas pelas empresas BONNA Construção e Engenharia Ltda. e SERVECOM Serviços e Comércio Ltda., ambas manejadas com fundamento no art. 164 da Lei nº 14.133/2021. A impugnação da BONNA foi dirigida especificamente contra a disciplina editalícia da qualificação técnica; já a impugnação da SERVECOM veiculou insurgências múltiplas, compreendendo aspectos orçamentários, técnicos, econômico-financeiros e de participação em consórcio.

1.3. No que se refere à impugnação apresentada pela BONNA Construção e Engenharia Ltda., a insurgência possui objeto delimitado. A impugnante declara, de forma expressa, que não questiona a divisão do objeto em lotes nem o critério de julgamento pelo menor preço por lote, concentrando sua irresignação na forma como o edital estruturou a exigência de qualificação técnica referente às parcelas de maior relevância. Segundo sustenta, o vício residiria no fato de as quantidades mínimas exigidas terem sido calculadas sobre o somatório global dos cinco lotes, e não sobre os quantitativos individualizados de cada lote.

1.4. A BONNA aponta, como núcleo de sua impugnação, que o item 5.2.5 do Termo de Referência estabeleceu parcelas de maior relevância técnica tomando por base quantitativos totais da contratação, dentre os quais: telhamento com telha metálica termoacústica, pintura látex acrílica premium e engenheiro civil de obra pleno com encargos complementares, exigindo-se comprovação correspondente a 50% desses quantitativos globais. Para a impugnante, essa metodologia imporia aos licitantes que disputem apenas um lote a necessidade de comprovar capacidade técnico-operacional dimensionada para a totalidade do certame, o que reputa desproporcional e restritivo à competitividade.

1.5. Ao final, a BONNA requer, em síntese, o acolhimento da impugnação para que seja reconhecida a ilegalidade do cálculo da qualificação técnica sobre a base global do certame; para que o item 5.2.5 do Termo de Referência seja retificado, com recálculo das exigências por lote individualmente considerado; para que sejam disponibilizados os quantitativos individualizados das parcelas de maior relevância por lote; e para que haja suspensão do certame até a publicação do instrumento convocatório devidamente corrigido.

1.6. Já a impugnação apresentada pela SERVECOM Serviços e Comércio Ltda. possui espectro mais amplo. Em primeiro plano, a impugnante sustenta suposta irregularidade na formação do valor estimado da contratação, afirmando que a chamada taxa de administração local constante das planilhas orçamentárias teria sido fixada em patamares superiores aos parâmetros que entende aplicáveis, concluindo, a partir disso, pela necessidade de revisão da planilha estimativa geral e das planilhas individualizadas das unidades escolares.

1.7. Em seguida, a SERVECOM formula questionamentos atinentes à qualificação técnica, em duas frentes distintas. A primeira recai sobre a própria definição das parcelas de maior relevância, especialmente quanto à inclusão do item “engenheiro civil de obra pleno com encargos complementares”, por entender que tal exigência não se harmonizaria, segundo sua ótica, com a natureza da contratação. A segunda diz respeito à alegada omissão do edital quanto à exigência da Certidão de Acervo Operacional – CAO, defendendo a impugnante que o instrumento convocatório deveria ter previsto, de forma expressa, essa documentação para fins de comprovação da capacidade operacional da empresa no âmbito de serviços de engenharia.

1.8. Ainda na mesma impugnação, a SERVECOM questiona a disciplina da qualificação econômico-financeira, sob o argumento de que o edital não exigiu que o balanço patrimonial e as demonstrações contábeis fossem apresentados por meio do SPED/ECD, sustentando que a ausência dessa previsão implicaria necessidade de revisão do ato convocatório. Paralelamente, a impugnante também investe contra a vedação à participação de empresas em consórcio, afirmando não ter localizado, no edital e em seus anexos, justificativa expressa e acessível ao público para a restrição constante do instrumento convocatório.

1.9. Ao final, a SERVECOM requer o acolhimento integral de sua impugnação, com saneamento dos pontos que reputa conflitantes ou omissos e consequente republicação do edital.

1.10. Registre-se, por fim, que a estrutura ora adotada observa o paradigma formal do texto-base disponibilizado pela Administração, no qual o julgamento de impugnação é organizado em tópicos sucessivos de síntese fática, fundamentação jurídica e razões de decidir e, ao final, decisão administrativa, com motivação expressa e indicação das medidas saneadoras cabíveis.

1.11. No que importa, estes são os fatos relevantes para o exame das insurgências. Passa-se, em sequência, à análise jurídica de cada ponto impugnado.

2. DO DIREITO E DAS RAZÕES DE DECIDIR

2.1. Da impugnação apresentada pela empresa BONNA Construção e Engenharia Ltda.

2.1.1. A impugnação deduzida pela empresa BONNA Construção e Engenharia Ltda. merece acolhimento, porquanto, no ponto impugnado, evidencia-se inconsistência material na forma de dimensionamento da exigência de qualificação técnica relativa às parcelas de maior relevância, tal como lançada no instrumento convocatório. A própria impugnante delimita com precisão que não se insurge contra a adoção do parcelamento do objeto em lotes, tampouco contra o critério de julgamento pelo menor preço por lote, concentrando sua irresignação na circunstância de que as quantidades mínimas exigidas para fins de comprovação da aptidão técnico-operacional foram calculadas sobre o somatório global do certame, e não sobre os quantitativos correspondentes a cada lote individualmente considerado.

2.1.2. A leitura da peça impugnatória demonstra que o item 5.2.5 do Termo de Referência passou a exigir, como parcelas de maior relevância técnica, quantitativos mínimos extraídos do total acumulado dos cinco lotes, alcançando, entre outros, os seguintes marcos: telhamento com telha metálica termoacústica, pintura látex acrílica premium e engenheiro civil de obra pleno com encargos complementares. Conforme sustenta a impugnante, o resultado prático dessa modelagem consiste em impor ao licitante que pretenda disputar apenas um lote a demonstração de capacidade técnica em escala próxima à de uma contratação global, o que rompe a necessária correlação entre a exigência habilitatória e o efetivo universo obrigacional que poderá ser assumido pelo futuro contratado.

2.1.3. E, nesse particular, assiste razão à impugnante.

2.1.4. A Administração, ao optar legitimamente pelo parcelamento do objeto em lotes, atrai para si o dever de coerência interna da modelagem licitatória. Não é juridicamente aceitável que o edital, de um lado, fragmente o objeto para ampliar a competitividade, distribuir a execução e permitir a participação de agentes econômicos aptos a executar frações autônomas da contratação, mas, de outro, preserve exigências habilitatórias estruturadas como se o objeto permanecesse uno, global e indivisível. Tal contradição esvazia a utilidade prática do parcelamento e converte a técnica de ampliação da disputa em mecanismo meramente formal.

2.1.5. O ponto central não está em negar a possibilidade de a Administração exigir qualificação técnica robusta. Ao contrário: em contratação de serviços comuns de engenharia, contínuos, padronizados e executados sob demanda, é juridicamente legítimo estabelecer requisitos mínimos aptos a assegurar que o futuro contratado possua experiência anterior compatível com as parcelas relevantes do objeto. O limite normativo, porém, reside no princípio da proporcionalidade, expressamente incorporado à sistemática da Lei nº 14.133/2021, que veda exigências dissociadas da extensão real das obrigações contratuais passíveis de assunção pelo licitante.

2.1.6. Sob essa ótica, a exigência de atestados com quantitativos mínimos deve guardar pertinência direta com o objeto efetivamente disputado. Se o licitante está autorizado a apresentar proposta para lote específico, a aferição de sua capacidade técnico-operacional deve ser calibrada em função desse lote, e não da totalidade da contratação. Exigir comprovação referida ao conjunto integral do certame, em contexto de julgamento por lote, importa em sobrecarga habilitatória artificial, com inequívoco potencial restritivo da competitividade.

2.1.7. A própria impugnação demonstra, de maneira objetiva, que os quantitativos mínimos exigidos foram extraídos do total global do certame e, por isso, projetam exigências significativamente superiores àquelas que seriam necessárias à execução de um único lote. A peça aponta, inclusive, que uma empresa interessada em disputar apenas uma fração do objeto passaria a ter de comprovar quantitativos equivalentes à metade de toda a contratação, o que desnatura a lógica do parcelamento e erige barreira de entrada incompatível com a racionalidade do modelo licitatório adotado.

2.1.8. Há, ademais, um dado fático relevante que reforça a conclusão pelo acolhimento da insurgência: a impropriedade identificada não decorre de escolha deliberada da Administração orientada a restringir o universo de licitantes, mas de inadequação material da disposição que acompanhou os documentos da contratação. Em outros termos, a manutenção da redação como posta não se sustenta nem sob a ótica da finalidade administrativa, nem sob a ótica da coerência técnica do edital, razão pela qual sua correção constitui medida de autotutela, saneamento e preservação da juridicidade do certame.

2.1.9. A compatibilidade entre exigência habilitatória e objeto licitado, especialmente nas parcelas de maior relevância, não pode ser compreendida em abstrato, mas sim a partir da estrutura concreta da disputa. Em certames parcelados, a expressão “objeto da licitação”, para fins de dimensionamento da qualificação exigível ao concorrente, deve ser lida em consonância com o recorte efetivamente submetido à disputa por aquele participante. Não faria sentido admitir, simultaneamente, a adjudicação e a execução por lote e, ao mesmo tempo, exigir experiência prévia dimensionada para a integralidade da contratação, pois isso importaria em tratamento incompatível com a própria arquitetura do edital.

2.1.10. Também não se mostra juridicamente adequado sustentar que eventual participação em mais de um lote autorizaria, por si só, a manutenção de quantitativos globais indistintos. O critério tecnicamente correto é outro: o licitante que disputar um único lote deve comprovar os quantitativos mínimos correspondentes às parcelas relevantes daquele lote; o licitante que disputar mais de um lote deve demonstrar, de forma cumulativa, capacidade compatível com a soma das parcelas relevantes dos lotes a que concorrer. Essa solução preserva, simultaneamente, a segurança da contratação, a coerência da habilitação e a isonomia material entre os competidores.

2.1.11. Em consequência, impõe-se reconhecer que a redação editalícia, no ponto em exame, demanda ajuste. O item correspondente às parcelas de maior relevância deve ser revisto para que os quantitativos mínimos exigidos sejam recalculados por lote, com a explicitação, de forma clara e objetiva, dos quantitativos individualizados aplicáveis a cada fração do objeto. Tal providência não representa renúncia à exigência de capacidade técnica, mas simples recondução dessa exigência ao seu devido parâmetro legal e lógico.

2.1.12. A retificação também se mostra necessária por razões de segurança jurídica e de transparência. Em matéria de habilitação técnica, o edital deve permitir que o interessado conheça, de antemão e com precisão, qual é o exato padrão de comprovação exigido para o lote de seu interesse. A ausência dessa individualização compromete a previsibilidade do certame, dificulta a formulação de estratégias competitivas legítimas e amplia o risco de controvérsias posteriores sobre a suficiência ou não da documentação apresentada.

2.1.13. Assim, a solução juridicamente adequada consiste em acolher a impugnação, reconhecer a necessidade de correção do critério de apuração dos quantitativos mínimos das parcelas de maior relevância e determinar a revisão do Termo de Referência e dos correlatos dispositivos editalícios, para que passem a refletir a proporcionalidade entre a habilitação exigida e o lote efetivamente disputado.

2.1.14. Em termos objetivos, a resposta administrativa deve consignar que a exigência, tal como atualmente redigida, merece revisão, porque a consideração de quantitativos globais em certame parcelado compromete a lógica do julgamento por lote e pode indevidamente restringir a competição. Deve consignar, ainda, que a correção será promovida mediante adequação dos quantitativos por lote, com a correspondente atualização dos documentos pertinentes e reabertura dos prazos, caso necessária, nos termos da legislação de regência.

2.1.15. Diante disso, julga-se procedente a impugnação da empresa BONNA Construção e Engenharia Ltda., para acolher o pedido de revisão da exigência relativa às parcelas de maior relevância técnica, determinando-se a retificação do instrumento convocatório e de seus anexos, a fim de que os quantitativos mínimos de qualificação técnica sejam definidos por lote, e não com base no quantitativo global da contratação, preservando-se, assim, a proporcionalidade, a competitividade, a coerência do parcelamento adotado e a juridicidade do certame.

2.2. Da impugnação apresentada pela empresa SERVECOM Serviços e Comércio Ltda.

2.2.1. Do questionamento relativo ao valor estimado da contratação, à taxa de administração local e à alegada irregularidade na composição orçamentária

2.2.1.1. No primeiro eixo de sua insurgência, a empresa SERVECOM sustenta, em síntese, que a planilha estimativa da contratação teria adotado percentual de “taxa de administração local” superior aos parâmetros que entende extraíveis do Acórdão nº 2.622/2013-Plenário do Tribunal de Contas da União, afirmando, a partir disso, que a estimativa global da contratação estaria superdimensionada e demandaria revisão integral, inclusive nas planilhas individualizadas das unidades escolares. A impugnante afirma ter identificado percentual global em torno de 12% a 12,25%, reputando-o incompatível com os quartis referenciais mencionados na sua peça.

2.2.1.2. A irresignação, contudo, não merece acolhimento, porque parte de premissa técnica não inteiramente coincidente com a modelagem concreta da presente contratação e, além disso, confunde parâmetro referencial de formação de custos com imposição normativa rígida e automaticamente vinculante para toda e qualquer estrutura orçamentária de serviços comuns de engenharia executados sob demanda, em múltiplas frentes operacionais e em unidades diversas.

2.2.1.3. O primeiro ponto a ser assentado é que não se ignora a relevância da jurisprudência do Tribunal de Contas da União no exame da formação de preços de obras e serviços de engenharia. Tampouco se desconsidera que a administração local, enquanto componente orçamentário, deve observar padrões de razoabilidade, motivação e aderência ao objeto. O que se afirma, todavia, é que os referenciais extraídos de julgados do TCU não podem ser aplicados de forma descontextualizada, abstrata e mecânica, como se constituíssem teto normativo universal e inflexível, independente da conformação material da contratação submetida a exame.

2.2.1.4. No caso concreto, a contratação não se resume à execução linear, concentrada e homogênea de uma única obra padronizada. Cuida-se, ao reverso, de contratação estruturada para atendimento sob demanda, com incidência sobre múltiplas unidades escolares, com necessidade de mobilização operacional variável, gestão simultânea de diversas frentes de pequenos serviços, compatibilização de insumos, deslocamentos, acompanhamento técnico, coordenação de equipes e atendimento pulverizado em rede. Essa singularidade operacional interfere legitimamente na metodologia de composição do preço estimado e afasta a impropriedade de se pretender enquadrar, de modo automático, toda a sistemática orçamentária em um único percentual abstrato tomado como absoluto.

2.2.1.5. Além disso, a própria formulação da impugnante revela certa imprecisão conceitual ao tratar indistintamente a rubrica impugnada como se toda ela devesse necessariamente reproduzir o comportamento típico do BDI padrão de obra linear tradicional. Pelo conteúdo da peça, percebe-se que a insurgência volta-se contra o que denomina “taxa de administração local”, mas o raciocínio desenvolvido procura, em essência, aproximá-la de um paradigma fechado de referência, como se o percentual indicado pela Administração tivesse caráter necessariamente ilegal apenas por divergir de patamar exemplificativo extraído de julgados específicos. A premissa não procede. A metodologia orçamentária, em contratos com multiplicidade de frentes e atendimento descentralizado, não se exaure em simples replicação de um percentual padronizado.

2.2.1.6. Em rigor, o elemento referencial invocado pela impugnante deve ser lido como parâmetro técnico de orientação, e não como fator impeditivo de adoção de metodologia distinta quando o objeto concreto assim o exigir, desde que haja racionalidade interna, aderência ao escopo contratual e possibilidade de controle posterior. No presente caso, a Administração não impôs aos licitantes percentual obrigatório a ser repetido em suas propostas como condição de validade. O orçamento estimativo cumpre função de referência interna e de suporte ao planejamento, não de engessamento absoluto da formulação econômica dos licitantes.

2.2.1.7. É precisamente por isso que não procede a tentativa de converter o percentual referencial da composição estimativa em cláusula vinculante para todos os participantes. O orçamento-base serve à Administração como instrumento de aferição prévia de exequibilidade, vantajosidade e planejamento, mas não impede que os licitantes, a partir de sua própria estrutura empresarial, eficiência operacional, capacidade de mobilização e estratégia econômica, formulem preços próprios, com composição distinta, desde que compatíveis com a execução do objeto e com as regras editalícias.

2.2.1.8. Também não se mostra juridicamente adequado presumir, a partir da simples divergência entre percentuais referenciais, a ocorrência de superfaturamento, sobrepreço ou vício invalidante da licitação. A conclusão defendida pela impugnante é excessiva. Eventual crítica à modelagem orçamentária exigiria demonstração concreta de que a composição adotada pela Administração é tecnicamente incompatível com as peculiaridades do objeto, dissociada da realidade de execução ou contaminada por erro material relevante capaz de comprometer a vantajosidade da contratação. A peça impugnatória, entretanto, limita-se a realizar comparação genérica entre percentuais, sem infirmar, de modo suficiente, a adequação metodológica do orçamento à lógica operacional do objeto licitado.

2.2.1.9. Some-se a isso o fato de que a presente licitação será submetida à dinâmica competitiva própria do pregão eletrônico, com disputa por lote e seleção da proposta mais vantajosa, o que funciona, adicionalmente, como elemento de depuração econômica do valor estimado. A competição real entre os licitantes tende a testar o orçamento referencial e a revelar o preço de mercado efetivamente praticável, sem prejuízo do controle administrativo de aceitabilidade, exequibilidade e compatibilidade com o objeto.

2.2.1.10. Portanto, o simples desacordo da impugnante quanto ao percentual referencial utilizado na composição do orçamento não é bastante, por si só, para demonstrar ilegalidade do edital nem para impor a invalidação da metodologia adotada. No máximo, pode ensejar reavaliação interna técnica, se a área demandante entender conveniente revisar ou aperfeiçoar a memória de cálculo, mas não conduz, em sede de impugnação, ao reconhecimento automático de vício invalidante do instrumento convocatório.

2.2.1.11. Em consequência, nega-se provimento ao ponto da impugnação que questiona a formação do valor estimado da contratação com base na suposta inadequação da taxa de administração local, por não se verificar, nesta quadra, demonstração suficiente de ilegalidade, desproporção manifesta ou vício apto a comprometer a validade do edital. Registra-se, ainda, que a metodologia referencial empregada pela Administração não impede a livre formulação de preços pelos licitantes, nem vincula de forma absoluta a composição econômica das propostas.

2.2.2. Do questionamento relativo às parcelas de maior relevância técnica

2.2.2.1. Em outro ponto, a SERVECOM sustenta que o item “engenheiro civil de obra pleno com encargos complementares”, incluído entre as parcelas de maior relevância técnica, não se ajustaria à natureza da contratação, defendendo, em essência, que a sua inserção evidenciaria desvio da lógica do certame ou indevida aproximação com contratação típica de terceirização de mão de obra. A impugnante destaca que referido item teria atingido peso de 4% na planilha estimativa e, por isso, foi tratado como parcela relevante para fins de qualificação técnica.

2.2.2.2. O argumento, contudo, não autoriza, ao menos neste momento, acolhimento integral da tese impugnatória, embora revele ponto que efetivamente recomenda reexame técnico pela Administração.

2.2.2.3. A Lei nº 14.133/2021 autoriza a exigência de atestados restritos às parcelas de maior relevância ou de valor significativo do objeto, consideradas, para esse fim, aquelas cujo valor individual seja igual ou superior a 4% do valor total estimado da contratação. Sob o prisma estritamente normativo, portanto, não é juridicamente impossível que determinado item componha o rol de parcelas relevantes apenas porque seu peso econômico alcança o limiar legal. A simples presença do item “engenheiro civil de obra pleno com encargos complementares” na tabela não configura, por si só, ilegalidade manifesta. A própria impugnante reconhece que o item atinge o percentual de 4% da planilha, precisamente o marco legal de significância econômica indicado em sua peça.

2.2.2.4. Isso, porém, não encerra o exame. O fato de um item alcançar determinado percentual econômico não dispensa a Administração de avaliar se, além do aspecto quantitativo, ele guarda pertinência qualitativa com a lógica da comprovação técnico-operacional a ser exigida. Em outras palavras, nem todo item economicamente representativo se converte, automaticamente, em parcela tecnicamente adequada para fins de atestado operacional, especialmente quando sua natureza pode refletir custo de mobilização, supervisão, coordenação ou apoio técnico, e não, propriamente, serviço material autônomo cuja execução pretérita deva ser exigida como indicador central de aptidão operacional.

2.2.2.5. É nesse ponto que a impugnação revela utilidade parcial. Não porque a tese da impugnante esteja integralmente correta ao afirmar, de modo categórico, que a inclusão do engenheiro civil transformaria a licitação em terceirização de mão de obra, conclusão que, em si, é exagerada e não decorre automaticamente dos documentos do certame, mas porque o apontamento chama atenção para a necessidade de a Administração revisar se esse item, na concreta estrutura do objeto, é realmente o mais apropriado para compor a tabela de parcelas de maior relevância exigíveis em atestado operacional.

2.2.2.6. A análise juridicamente mais segura, portanto, não é simplesmente excluir o item por aderir integralmente à narrativa da impugnante, nem mantê-lo de forma irrefletida. O caminho mais consistente é reconhecer que a matéria será objeto de ajuste técnico específico, a partir de reexame da tabela de relevância à luz do art. 67, §§ 1º e 2º, da Lei nº 14.133/2021, a fim de verificar se o item impugnado, embora economicamente expressivo, possui efetiva aptidão para caracterizar parcela de maior relevância técnica em sentido próprio. Se a conclusão administrativa for negativa, a tabela deverá ser ajustada para substituição ou redefinição da parcela correspondente.

2.2.2.7. Trata-se, portanto, de acolhimento parcial e prudencial, não por reconhecimento pleno da tese de nulidade sustentada pela impugnante, mas por constatação de que a definição das parcelas de maior relevância deve ser tecnicamente refinada para evitar distorções entre valor econômico e pertinência técnico-operacional.

2.2.3. Do questionamento relativo à ausência de exigência expressa da Certidão de Acervo Operacional (CAO)

2.2.3.1. Ainda no campo da qualificação técnica, a SERVECOM sustenta que o edital teria sido omisso ao não exigir expressamente a Certidão de Acervo Operacional, defendendo que, em licitações relativas a serviços de engenharia, a comprovação da capacidade operacional da empresa deve estar acompanhada do correspondente registro perante o conselho profissional competente. A impugnante reproduz, para tanto, os arts. 53 a 56 da Resolução CONFEA nº 1.137/2023, que disciplinam a emissão da CAO, e sustenta que sua exigência decorreria do art. 67 da Lei nº 14.133/2021.

2.2.3.2. Neste ponto, a impugnação merece acolhimento parcial, porque o debate suscitado toca aspecto relevante da conformação da prova de capacidade técnica em serviços de engenharia e, sob a ótica da segurança jurídica do certame, mostra-se recomendável que o instrumento convocatório explicite, de forma clara, o regime documental aplicável aos atestados e certidões aceitos para comprovação da qualificação técnica operacional.

2.2.3.3. Com efeito, em contratações envolvendo serviços de engenharia, a Administração deve estruturar a documentação de habilitação técnica de maneira suficientemente objetiva, precisa e aderente às formas de certificação reconhecidas pelo sistema profissional competente. Se a contratação exige demonstração de aptidão operacional da empresa em serviços equivalentes, é juridicamente recomendável que o edital esclareça, de modo expresso, em que extensão os documentos deverão estar apoiados em registros e certidões emitidos ou chancelados pelo conselho profissional, prevenindo controvérsias futuras na fase de habilitação.

2.2.3.4. Não se trata, aqui, de simplesmente aderir sem reservas à assertiva da impugnante de que a ausência literal da expressão “CAO” geraria, por si só, nulidade automática do edital. A conclusão adequada é mais moderada e tecnicamente mais sustentável: a redação atual do instrumento convocatório pode, sim, ser aperfeiçoada para explicitar a documentação exigível, reduzindo margem de dúvida interpretativa e fortalecendo a objetividade do julgamento.

2.2.3.5. Em outras palavras, embora o edital já tenha previsto a apresentação de atestados ou certidões para comprovação de aptidão em objeto similar, a ausência de menção expressa à certidão específica que lastreia o acervo operacional da pessoa jurídica no âmbito profissional recomenda ajuste redacional. Essa providência não fragiliza o certame; ao contrário, aumenta sua densidade normativa, melhora a previsibilidade para os licitantes e mitiga riscos de controvérsia administrativa posterior. A própria impugnante assinala que a redação editalícia se limitou a exigir “atestados ou certidões”, sem menção expressa à CAO, apontando esse vácuo como foco de insegurança.

2.2.3.6. Assim, a solução mais adequada é reconhecer a necessidade de inserção expressa, no edital retificado, da exigência correspondente à certidão de acervo operacional ou da forma de comprovação equivalente perante o conselho profissional competente, quando cabível, em alinhamento com a regulamentação técnica do sistema CONFEA/CREA e com a natureza do objeto licitado.

2.2.3.7. Diante disso, acolhe-se parcialmente a impugnação da empresa SERVECOM quanto ao ponto relativo à Certidão de Acervo Operacional, determinando-se o aperfeiçoamento da redação editalícia para explicitar a documentação hábil à comprovação da capacidade técnico-operacional da pessoa jurídica no âmbito dos serviços de engenharia.

2.2.4. Do questionamento relativo à qualificação econômico-financeira e à alegada necessidade de exigência expressa de balanço e demonstrações contábeis via SPED/ECD

2.2.4.1. A impugnante sustenta, ainda, que o edital seria omisso por não exigir expressamente que o balanço patrimonial e as demonstrações contábeis fossem apresentados por meio do Sistema Público de Escrituração Digital – SPED/ECD, afirmando que a submissão do balanço a tal sistema decorreria de previsão legal e, por isso, deveria constar de modo textual no instrumento convocatório. A argumentação da empresa parte da leitura conjugada da Instrução Normativa RFB nº 2.003/2021 e da Instrução Normativa nº 3/2018, buscando extrair daí a necessidade de padronização editalícia em torno da escrituração digital.

2.2.4.2. O ponto, contudo, não merece acolhimento.

2.2.4.3. A razão central é simples: a escrituração contábil digital, embora obrigatória para determinados segmentos empresariais, regimes tributários e hipóteses legalmente definidas, não constitui exigência universal aplicável indistintamente a toda e qualquer pessoa jurídica potencialmente participante da licitação. A própria narrativa da impugnante reconhece que a obrigação de uso da ECD/SPED não recai sobre todas as empresas, elencando hipóteses legais de dispensa, inclusive para pessoas jurídicas optantes pelo Simples Nacional, para determinadas pessoas jurídicas tributadas pelo lucro presumido e para outras situações específicas previstas na regulamentação fiscal.

2.2.4.4. Esse dado é suficiente para afastar a tese de que a Administração estaria juridicamente compelida a exigir, de modo uniforme e absoluto, a apresentação das demonstrações contábeis exclusivamente por via SPED. Não há fundamento válido para transformar regime jurídico tributário-contábil heterogêneo em requisito editalício homogêneo e indistinto, sob pena de a Administração acabar por impor, na prática, exigência que extrapola o necessário e potencialmente restringe a participação de empresas que, por sua conformação jurídica e fiscal, não se encontram obrigadas a adotar aquele modelo específico de escrituração.

2.2.4.5. Em matéria de qualificação econômico-financeira, o núcleo normativo relevante é que o balanço patrimonial e as demonstrações contábeis sejam apresentados na forma da lei, observando-se o regime jurídico aplicável a cada tipo empresarial. Se determinado licitante estiver legalmente sujeito à ECD/SPED, deverá apresentar sua escrituração e sua autenticação nos moldes legalmente exigíveis para sua categoria. Se, ao contrário, estiver inserido em hipótese normativa de dispensa, a comprovação dar-se-á segundo o regime jurídico que lhe for próprio. O edital não precisa reproduzir, casuisticamente, todas as variações do direito societário, tributário e contábil para cada espécie de licitante.

2.2.4.6. Exigir genericamente o SPED como condição textual uniforme do edital poderia, inclusive, produzir efeito inverso ao pretendido pela impugnante, gerando restrição indevida à competitividade e criando aparente incompatibilidade com a própria disciplina normativa que excepciona diversas empresas da obrigatoriedade da ECD. Em outras palavras, a ausência da expressão literal “SPED” no edital não traduz omissão ilícita; ao contrário, pode representar formulação mais juridicamente adequada e mais aderente à pluralidade dos regimes empresariais admitidos em licitação.

2.2.4.7. Também não procede o argumento de que a simples adoção de modelos editais federais ou de orientações administrativas específicas da União imporia, automaticamente, a replicação obrigatória da mesma redação em todos os certames municipais. Modelos padronizados e orientações administrativas são instrumentos úteis de referência, mas não revogam a necessidade de interpretação sistemática da legislação e tampouco convertem boas práticas administrativas em comandos universais, abstratos e incontornáveis para realidades normativas distintas.

2.2.4.8. O que se exige da Administração é que os documentos econômico-financeiros sejam solicitados em conformidade com a legislação aplicável. E isso já se encontra suficientemente contemplado quando o edital exige balanço patrimonial, demonstração do resultado do exercício e demais demonstrações contábeis exigíveis, apresentados na forma da lei. Tal fórmula remissiva é tecnicamente adequada, porque acolhe, dentro do próprio texto editalício, as distinções normativas existentes entre os diversos regimes empresariais.

2.2.4.9. Não se desconhece que, para as empresas efetivamente obrigadas à ECD, a autenticação digital e o recibo de entrega emitido pelo SPED constituem forma válida de comprovação. Mas isso é consequência da legislação contábil e fiscal aplicável ao licitante, e não requisito que precise ser universalizado no edital sob pena de nulidade. A Administração, quando da análise da habilitação, deverá verificar a conformidade da documentação com o regime jurídico da empresa licitante concreta, e não exigir indistintamente uma única via documental para universos empresariais distintos.

2.2.4.10. Em consequência, nega-se provimento ao ponto da impugnação relativo à exigência de apresentação do balanço patrimonial e das demonstrações contábeis via SPED/ECD, porquanto o edital, ao exigir a apresentação dos documentos na forma da lei, já contempla solução juridicamente suficiente e compatível com a diversidade de regimes contábeis e fiscais aplicáveis aos potenciais participantes do certame.

2.2.5. Do questionamento relativo à vedação à participação de empresas reunidas em consórcio

2.2.5.1. Em seu último eixo argumentativo, a SERVECOM questiona a vedação à participação de empresas reunidas em consórcio, consignando que não foi possível identificar, no edital e nos anexos disponibilizados ao público, justificativa expressa para a restrição constante do item correspondente do instrumento convocatório. A impugnante invoca, para tanto, o art. 15 da Lei nº 14.133/2021, segundo o qual a participação em consórcio é admitida, salvo vedação devidamente justificada no processo licitatório, bem como o art. 18, IX, do mesmo diploma, que exige motivação circunstanciada das condições editalícias, inclusive quanto às regras pertinentes à participação de empresas em consórcio.

2.2.5.2. Neste ponto, a impugnação merece acolhimento parcial.

2.2.5.3. Cumpre, desde logo, estabelecer uma distinção importante. A insurgência da impugnante não conduz, por si só, à conclusão de que a vedação ao consórcio seja materialmente indevida ou ilegal em seu conteúdo. A Lei nº 14.133/2021 não transforma a participação em consórcio em regra absoluta e intangível. Ao contrário, o legislador admite expressamente a vedação, desde que esta se encontre devidamente justificada no processo licitatório. O problema, aqui, não está necessariamente na substância da escolha administrativa, mas na sua exteriorização e disponibilidade em favor do controle dos interessados.

2.2.5.4. Conforme já adianta-se, há elemento relevante nos autos: a justificativa para a vedação ao consórcio existe no processo administrativo, tendo sido produzida no âmbito da fase preparatória. O que se verificou, todavia, é que tal fundamentação não foi adequadamente disponibilizada ao público juntamente com os documentos do certame, circunstância que enfraquece a transparência da decisão administrativa e alimenta a percepção de ausência de motivação.

2.2.5.5. Em matéria licitatória, sobretudo sob a égide da Lei nº 14.133/2021, não basta que a motivação exista internamente; é necessário que ela seja objetivamente cognoscível, sindicável e acessível aos interessados, em especial quando se trata de condição editalícia potencialmente restritiva da competitividade. A justificativa da vedação ao consórcio, por atingir diretamente o universo de potenciais participantes, deve integrar o conjunto informacional disponibilizado ao mercado, seja no corpo do edital, seja nos documentos preparatórios que o acompanham de forma clara e acessível.

2.2.5.6. Assim, o vício identificado é predominantemente de publicização, transparência e completude da instrução disponibilizada, e não, ao menos por ora, de ausência absoluta de motivação material. A solução juridicamente mais adequada, portanto, não é simplesmente revogar de plano a vedação ao consórcio, mas saneá-la mediante explicitação e disponibilização da justificativa correspondente, de modo a permitir que os interessados conheçam as razões objetivas pelas quais a Administração, no caso concreto, entendeu inadequada a participação consorciada.

2.2.5.7. Tal providência se harmoniza com o dever de motivação, com a transparência administrativa e com a própria lógica da fase preparatória. Se a Administração concluiu, de forma tecnicamente fundamentada, que o objeto, a modelagem contratual, a dinâmica executiva, a distribuição territorial dos serviços, a necessidade de uniformidade operacional ou outros elementos do caso concreto recomendam a vedação ao consórcio, essa conclusão pode ser mantida. O que não é recomendável é a sua permanência desacompanhada da devida exposição documental ao público.

2.2.5.8. Em consequência, a resposta administrativa deve registrar expressamente que a vedação ao consórcio não será afastada apenas pela alegação genérica de ilegalidade, porque há justificativa constante dos autos; contudo, reconhece-se a necessidade de aperfeiçoamento formal e documental do certame, com a inclusão, quando da retificação do edital e de seus anexos, da documentação comprobatória e da motivação correspondente à opção administrativa.

2.2.5.9. Diante disso, acolhe-se parcialmente a impugnação da empresa SERVECOM quanto ao ponto relativo à vedação da participação de empresas em consórcio, não para revogar desde logo a restrição, mas para determinar que, na retomada do certame após a retificação do edital e de seus anexos, seja expressamente disponibilizada ao público a justificativa técnica e administrativa constante dos autos que embasa a vedação adotada, em observância aos arts. 15 e 18 da Lei nº 14.133/2021.

3. DA CONCLUSÃO E DA DECISÃO ADMINISTRATIVA

3.1. Diante de todo o exposto, as impugnações apresentadas por BONNA Construção e Engenharia Ltda. e SERVECOM Serviços e Comércio Ltda. devem ser conhecidas, por tempestivas e formalmente adequadas, passando-se ao respectivo julgamento de mérito, à luz dos fundamentos técnicos e jurídicos acima delineados.

3.2. No que se refere à impugnação da empresa BONNA Construção e Engenharia Ltda., esta deve ser julgada procedente, uma vez que se constatou impropriedade material na forma de dimensionamento da exigência de qualificação técnica relativa às parcelas de maior relevância, tendo sido adotados quantitativos globais da contratação em contexto de disputa estruturada por lotes, o que compromete a coerência interna do parcelamento, vulnera a proporcionalidade da exigência habilitatória e recomenda a imediata revisão do item correspondente do Termo de Referência. A própria impugnação delimita esse ponto ao sustentar que a exigência foi calculada sobre os quantitativos globais, e não sobre os quantitativos individuais de cada lote, requerendo a retificação do item 5.2.5 e o recálculo por lote.

3.3. Em consequência, determina-se, quanto à impugnação da BONNA, a retificação do instrumento convocatório e de seus anexos, especialmente do item atinente às parcelas de maior relevância técnica, para que os quantitativos mínimos exigidos para comprovação da capacidade técnico-operacional sejam recalculados por lote, observando-se, em termos objetivos, que o licitante que participe de um único lote comprove quantitativos compatíveis com esse lote específico, e que o licitante que participe de mais de um lote demonstre capacidade compatível com a soma dos lotes a que concorrer. Determina-se, ainda, a devida explicitação dos quantitativos individualizados das parcelas relevantes em relação a cada lote, a fim de assegurar previsibilidade, objetividade e transparência aos interessados.

3.4. Quanto à impugnação da empresa SERVECOM Serviços e Comércio Ltda., esta deve ser julgada parcialmente procedente, uma vez que parte dos questionamentos não evidencia vício invalidante do edital, ao passo que outros revelam necessidade de aperfeiçoamento técnico e documental do certame.

3.5. Especificamente quanto ao questionamento relativo ao valor estimado da contratação e à alegada irregularidade da chamada taxa de administração local, nega-se provimento à impugnação, por não se verificar demonstração suficiente de ilegalidade apta, por si só, a invalidar a metodologia orçamentária adotada. A crítica formulada pela impugnante, embora merecedora de análise técnica, não basta para converter parâmetro referencial em limite absoluto e inflexível, especialmente diante das peculiaridades operacionais do objeto licitado, estruturado para atendimento sob demanda em múltiplas unidades, com frentes descentralizadas de serviços. A SERVECOM sustenta que a taxa de administração local seria superior aos parâmetros que extrai do Acórdão 2.622/2013-Plenário do TCU e pede revisão das planilhas, mas isso, por si, não impõe acolhimento integral do ponto.

3.6. No tocante ao questionamento relativo à tabela de parcelas de maior relevância técnica, especialmente quanto à inclusão do item “engenheiro civil de obra pleno com encargos complementares”, a impugnação da SERVECOM deve ser acolhida parcialmente, não para acolher integralmente a narrativa de nulidade sustentada pela impugnante, mas para reconhecer a necessidade de reexame e ajuste técnico da tabela, a fim de aferir, à luz do art. 67, §§ 1º e 2º, da Lei nº 14.133/2021, se o item impugnado, embora economicamente expressivo, efetivamente se qualifica como parcela de maior relevância técnica em sentido próprio. Caso, após reavaliação administrativa, se conclua pela inadequação do item, deverá ser promovida sua substituição ou redefinição na tabela correspondente. A própria SERVECOM sustenta que não vislumbra coerência para considerar o engenheiro civil como parcela de maior relevância e pede revisão da planilha nesse ponto.

3.7. Quanto à alegada omissão relativa à Certidão de Acervo Operacional, a impugnação da SERVECOM deve ser igualmente acolhida parcialmente, reconhecendo-se a conveniência e a necessidade de aperfeiçoamento da redação editalícia para explicitar, com maior densidade normativa, a documentação hábil à comprovação da capacidade técnico-operacional da pessoa jurídica no âmbito dos serviços de engenharia. Determina-se, assim, que o edital retificado passe a prever, de forma clara, a exigência correspondente à certidão pertinente ou à forma equivalente de comprovação perante o conselho profissional competente, quando cabível, em alinhamento com a regulamentação técnica aplicável. A SERVECOM aponta justamente a ausência de menção expressa à Certidão de Acervo Operacional no regime documental da qualificação técnica.

3.8. No que se refere ao questionamento relativo à qualificação econômico-financeira e à alegada necessidade de exigência textual de apresentação do balanço patrimonial e das demonstrações contábeis exclusivamente por meio do SPED/ECD, a impugnação da SERVECOM deve ser rejeitada, porquanto a exigência universal, uniforme e indistinta dessa forma específica de escrituração não se coaduna com a diversidade dos regimes jurídicos, tributários e contábeis aplicáveis às empresas potencialmente participantes do certame. Basta, para fins editalícios, que os documentos econômico-financeiros sejam exigidos e apresentados na forma da lei, cabendo a aferição concreta da regularidade documental segundo o regime jurídico aplicável a cada licitante. A própria impugnação parte de regime que não alcança indistintamente todas as empresas.

3.9. Por sua vez, quanto à vedação à participação de empresas reunidas em consórcio, a impugnação da SERVECOM deve ser acolhida parcialmente, não para afastar, desde logo, a restrição editalícia, mas para reconhecer a necessidade de disponibilização pública, clara e expressa, da justificativa técnica e administrativa que já consta do processo e embasa essa opção da Administração. O vício identificado, neste ponto, não reside necessariamente na inexistência de motivação material, mas na insuficiente exteriorização e publicização da fundamentação correspondente, circunstância que deve ser saneada quando da retificação do edital e de seus anexos. A SERVECOM sustenta exatamente a ausência de justificativa acessível quanto à vedação ao consórcio e pede revisão do processo para que a motivação esteja expressa e registrada.

3.10. Diante desse quadro, impõe-se reconhecer que o certame demanda medidas corretivas relevantes, aptas a repercutir sobre condições de participação, critérios de habilitação técnica e documentação disponibilizada ao público, razão pela qual não se mostra juridicamente recomendável a simples manutenção do procedimento tal como atualmente estruturado.

3.11. Assim, em observância aos princípios da legalidade, da motivação, da transparência, da competitividade, da proporcionalidade, do julgamento objetivo e da segurança jurídica, determina-se a suspensão do certame, com a consequente retificação do edital e de seus anexos, a fim de que sejam promovidas, no mínimo, as seguintes adequações:

3.11.1. revisão dos quantitativos mínimos das parcelas de maior relevância técnica, com recalculo por lote, e não com base no quantitativo global da contratação;

3.11.2. revisão técnica da tabela de parcelas de maior relevância, inclusive quanto à pertinência do item relativo ao engenheiro civil de obra pleno com encargos complementares;

3.11.3. explicitação da documentação apta à comprovação da capacidade técnico-operacional da pessoa jurídica, inclusive quanto à certidão de acervo operacional ou documentação equivalente, quando cabível;

3.11.4. disponibilização expressa, juntamente com a nova versão do edital e dos documentos correlatos, da justificativa administrativa constante dos autos que fundamenta a vedação à participação de empresas em consórcio;

3.11.5. manutenção, sem alteração, do regime de exigência do balanço patrimonial e das demonstrações contábeis na forma da lei, sem imposição genérica e indistinta de apresentação exclusiva por SPED/ECD;

3.11.6. manutenção, sem acolhimento, do questionamento relativo à suposta invalidade da composição estimativa apenas em razão do percentual referencial indicado pela impugnante quanto à taxa de administração local.

3.12. Em razão da necessidade de modificação substancial de cláusulas e anexos que interferem diretamente na formulação das propostas e nas condições de habilitação, deverá a Administração promover a republicação do instrumento convocatório retificado, com a correspondente reabertura dos prazos legalmente aplicáveis, assegurando-se ampla publicidade e pleno conhecimento das alterações por todos os interessados. A BONNA, inclusive, pede suspensão do certame até a publicação de novo instrumento com as correções necessárias, e a SERVECOM pede o saneamento dos pontos omissos ou conflitantes com consequente republicação.

3.13. Desse modo, DECIDE-SE:

3.13.1. conhecer e julgar procedente a impugnação apresentada por BONNA Construção e Engenharia Ltda., para determinar a revisão da exigência de qualificação técnica quanto às parcelas de maior relevância, com adequação dos quantitativos por lote;

3.13.2. conhecer e julgar parcialmente procedente a impugnação apresentada por SERVECOM Serviços e Comércio Ltda., para:

3.13.2.1. acolher parcialmente o ponto relativo à tabela de parcelas de maior relevância técnica, a fim de determinar seu reexame e ajuste técnico;

3.13.2.2. acolher parcialmente o ponto relativo à Certidão de Acervo Operacional, para determinar o aperfeiçoamento da redação editalícia quanto à documentação de comprovação da capacidade técnico-operacional;

3.13.2.3. rejeitar o ponto relativo à necessidade de exigência genérica de apresentação do balanço patrimonial e das demonstrações contábeis exclusivamente via SPED/ECD;

3.13.2.4. rejeitar o ponto relativo à alegada nulidade da composição estimativa da contratação fundada, isoladamente, na crítica ao percentual da taxa de administração local;

3.13.2.5. acolher parcialmente o ponto relativo à vedação da participação em consórcio, exclusivamente para determinar a disponibilização pública da justificativa técnica e administrativa já constante dos autos.

3.14. Determina-se, por fim, o encaminhamento dos autos ao setor técnico competente e à Central de Aquisições e Contratações Públicas, para adoção das providências necessárias ao cumprimento desta decisão, inclusive revisão dos documentos da fase preparatória, publicação da presente decisão, retificação e republicação do edital, com ulterior retomada do procedimento em conformidade com os ajustes ora determinados.

Gurupi/TO, 07 de Abril de 2026.

CARLOS CESAR CARDOSO GOMES, Pregoeiro, Portaria 007/2026

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